孫潔：田園綜合體建設如何運用PPP模式

田園綜合體建設如何運用PPP模式

過(guò)去很長(cháng)一段時(shí)間內人們一直將PPP作為一種融資方式，主要解決項目過(guò)程中所需要的資金問(wèn)題。隨著(zhù)PPP的發(fā)展，其應用領(lǐng)域、范圍和方式也在不斷發(fā)展。

所謂PPP管理模式是指政府公共部門(mén)通過(guò)民營(yíng)部門(mén)（社會(huì )資本）或與民營(yíng)部門(mén)一起來(lái)高效完成政府公共部門(mén)這一組織的目標，從而達到實(shí)現政府公共部門(mén)的職能。PPP管理模式的特點(diǎn)包括多樣性、復雜性和長(cháng)期性。政府決定一個(gè)公共投資項目選擇PPP管理模式，顯然不是僅僅依靠社會(huì )資本的資金，而是需要通過(guò)社會(huì )資本各方面綜合的能力，來(lái)幫助政府完成或實(shí)現本該由政府公共部門(mén)自己完成的職能或責任。因此，我們不能將PPP作為一種融資方式，而應當看作一種管理模式。

從2013年底推廣PPP的序幕拉開(kāi)至今，已過(guò)去了四年多的時(shí)間，PPP在全國范圍內遍地開(kāi)花，取得了一定的成績(jì),如建立了一系列較為完善的法規政策體系,成立了專(zhuān)職管理部門(mén),推出了四批示范項目,專(zhuān)門(mén)設立了PPP基金。但與此同時(shí)，PPP推進(jìn)過(guò)程中產(chǎn)生的明股實(shí)債、固定回報和保底承諾、關(guān)聯(lián)交易、回避競爭、隱性擔保以及運營(yíng)建設兩張皮等亂象也比較普遍。

這些亂象正阻礙著(zhù)PPP領(lǐng)域的健康發(fā)展。之所以產(chǎn)生這么多的亂象，主要源自以下四個(gè)方面的原因：

1. 認識不夠，融資目的明顯。自從2014年我國推廣PPP以來(lái)，人們?yōu)榱藵M(mǎn)足不同地方的需求，變化出許多新的形式，很多人誤以為PPP只是項目融資中的一種工具，導致許多PPP項目在實(shí)施方案設計以及采購標的選擇上出現偏差。PPP作為一種管理模式已不再是政府融資的工具，PPP必須突出三個(gè)核心要素，即社會(huì )資本與政府公共部門(mén)是平等的伙伴關(guān)系，在實(shí)現共同目標中，社會(huì )資本對利潤的追求與政府公共部門(mén)對公共福利的追求共同實(shí)現；應用于社會(huì )公益項目的PPP具備利潤可控制性，拒絕追求短期效益和超高收益；社會(huì )資本與政府公共部門(mén)做到風(fēng)險分擔，從而降低項目的整體風(fēng)險。

2. 投資沖動(dòng)。在政績(jì)觀(guān)的驅動(dòng)下，各地政府都有投資沖動(dòng)。PPP模式推廣以后，更進(jìn)一步加強了地方政府的投資沖動(dòng)。投資沖動(dòng)的結果是PPP項目被大批量“上馬”，更有部分項目存在“沒(méi)有條件，創(chuàng )造條件也要上”的情況。一般而言，在PPP模式中投資人的收益有兩種形式，即向使用者收費、由政府（代使用者）付費。同時(shí)，當使用者付費不足時(shí)，政府會(huì )給予項目一定的補助（可行性缺口補貼）。而無(wú)論是政府付費或是可行性缺口補貼，都屬于政府的支出責任，財政部為此特別規定，對于PPP項目，政府的當年支出責任總和不得超過(guò)當年財政一般公共預算支出的10%。由于西部地區財力有限，一兩個(gè)體量稍大的項目疊加就會(huì )超過(guò)這根“紅線(xiàn)”，為了讓更多項目符合這一規定，一些五花八門(mén)的變更就應運而生。  

3. 政府職能邊界不清。PPP是解決政府職能的問(wèn)題，而不是所有問(wèn)題都可以通過(guò)PPP來(lái)解決。如果政府部門(mén)職能邊界不清楚，必然導致PPP運用不當。PPP作為一種過(guò)度性制度安排，與私有化的本質(zhì)區別是，PPP項目運營(yíng)期一旦結束，社會(huì )資本需要將項目無(wú)償移交給政府，而私有化則不需要。在現實(shí)的PPP實(shí)施方案當中，不少可以私有化運營(yíng)的項目也被套用PPP模式，錯誤地認為只要政府和社會(huì )資本共同出資就是PPP了。政府付費的PPP項目主要以解決“子欲養而親不待”的問(wèn)題，即老百姓迫切需求，不能等待，而政府自身又無(wú)力解決的問(wèn)題。 

4. 急于求成。PPP具有復雜性的特點(diǎn)，決定了完成一個(gè)PPP項目往往需要花費大量的人力、物力和財力，從它的識別、準備、采購，再到執行往往需要較長(cháng)時(shí)間。但一些地方總想加快速度，提高進(jìn)度，為了讓更多的PPP早日落地，做了很多簡(jiǎn)化程序。我們常常會(huì )看到，合同還沒(méi)有簽訂，項目已經(jīng)開(kāi)工了；實(shí)施方案還沒(méi)有完成，框架協(xié)議已經(jīng)簽訂等等。急于求成和投資沖動(dòng)有一個(gè)共同的原因，就是政績(jì)觀(guān)在作祟。每位管理者在位期間都希望為公眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，為老百姓多做一些有益的事情，但是如果不能量力而行就會(huì )適得其反。 

田園綜合體建設中哪些內容可以用PPP模式

那么，田園綜合體能不能搞PPP模式？我們要把田園綜合體里涉及的內容理清楚：田園綜合體到底干什么？主體是誰(shuí)？多種主體之間的關(guān)系如何？在這個(gè)過(guò)程中，原來(lái)的主體利益能否得到保障？這都是很重要的環(huán)節，如果做的不好，可能會(huì )引起很多矛盾。

那么，在建設田園綜合體所有的內容當中，我們需要首先找到政府的職能是什么。針對政府的職能，比如修路、污水處理、垃圾處理等基礎設施和公共服務(wù)內容，都屬于田園綜合體里很重要的內容。如果政府有財政投資的能力當然沒(méi)有問(wèn)題，可如果財政沒(méi)有投資這些基礎設施和公共品的能力，就可以引入私營(yíng)部門(mén)和社會(huì )資本來(lái)參與投資。私營(yíng)部門(mén)和社會(huì )資本在本質(zhì)上是有區別的——私營(yíng)部門(mén)追逐利益最大化，央企、國企等社會(huì )資本雖然也要賺錢(qián)的，但它還承擔著(zhù)政府的一些職能和社會(huì )的一些責任，不以追逐利益最大化為目標。但無(wú)論是私人資本還是社會(huì )資本，如果要參與政府的項目，就涉及到這個(gè)項目的利潤怎么來(lái)、從哪兒來(lái)，以及賺誰(shuí)的錢(qián)。如果不讓他賺錢(qián)，就搞不了PPP，因為企業(yè)要生存下去。

PPP項目中社會(huì )資本的盈利模式一般有兩種：一是通過(guò)項目本身，比如污水處理、垃圾處理等等，可以向居民收費的（政府代收或者社會(huì )資本自己收），我們稱(chēng)為使用者付費；還有一種比如鄉村的道路等不可能收費的項目，那就一定是由政府付費。無(wú)論是使用者收費還是政府付費，PPP模式要求企業(yè)盈利而不暴利，如果收費不足，政府就要補貼。外部資本的收益率到底達到什么水平，是市場(chǎng)競爭的結果。

關(guān)于政府付費的項目，由于政府的財政資金是有限的，財政部專(zhuān)門(mén)出臺了一個(gè)《財政承受能力的評價(jià)》的文件，規定每一級政府在做PPP項目的時(shí)候，每年總的支付不能超過(guò)一般公共預算支付的10%，否則就放大了財政風(fēng)險。

PPP項目是政府債務(wù)嗎

最近兩年國家高度關(guān)注地方債務(wù)問(wèn)題，那么，對于政府付費的PPP項目，到底算不算政府債務(wù)？PPP項目與政府債務(wù)之間是什么關(guān)系？這是一個(gè)爭執的焦點(diǎn)。

我們作為研究者認為，政府付費的PPP項目一般不視同為政府債務(wù)。但是不同的會(huì )計記賬方法對此會(huì )有不同的定義。因為PPP項目不是工程完成就完事了，而是要根據工程投入使用的年限逐年付費，還要保證工程的質(zhì)量。但有如果PPP項目建得過(guò)多，遠遠超過(guò)了財政支付能力，這就是成了政府債務(wù)。

PPP項目還可以確保工程的質(zhì)量，因為工程質(zhì)量越好未來(lái)的管理成本越低，收益和回報率也就越高。現在選擇合伙人的時(shí)候，大家有一個(gè)誤區，要么就是誰(shuí)有錢(qián)讓誰(shuí)來(lái)做，要么是誰(shuí)干的好讓誰(shuí)來(lái)做。其實(shí)這兩個(gè)都不是最重要的，最重要的是對這個(gè)項目本身要有較強的運營(yíng)能力，當然這個(gè)商業(yè)開(kāi)發(fā)是要以滿(mǎn)足政府和公眾的需求為前提，不能變成商業(yè)項目。

例如在法國有一個(gè)公路橋，過(guò)橋的人很少，政府又沒(méi)有更多的財政資金，因此過(guò)了很長(cháng)時(shí)間才找到合伙人。這個(gè)合伙人找了全世界最優(yōu)秀的設計師，以這個(gè)橋為核心建了一個(gè)主題公園，作為一個(gè)觀(guān)光旅游的景點(diǎn)，除了提高了車(chē)流量收費之外，還通過(guò)賣(mài)門(mén)票獲取了很高的收益。

所以說(shuō)，在田園綜合體實(shí)踐中，我們要找到政府的職責在什么地方，在引入社會(huì )資的時(shí)候，要科學(xué)評估社會(huì )資本有無(wú)能力承擔這些項目，而不是說(shuō)政府的補貼多少就干多少活兒。PPP模式需要更多有創(chuàng )新能力的企業(yè)來(lái)參與，而不僅僅只需要有建設能力的企業(yè)，更要看重企業(yè)能不能使這個(gè)項目長(cháng)期運營(yíng)下去。當然，在國內大家都愿意做短期的項目，不愿意做長(cháng)期的項目，銀行的長(cháng)期貸款和長(cháng)期債券發(fā)行也比較少。這些都需要體制機制的改革，來(lái)跨過(guò)這些障礙。

（作者系中國財政科學(xué)研究院研究員、中國財政學(xué)會(huì )公私合作（PPP）研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)）