孫潔：存量項目如何采用PPP模式？ 存量項目如何采用PPP模式？

PPP模式自2014年推廣應用以來(lái)，不僅解決了財政在公共領(lǐng)域投入不足的問(wèn)題，更是提高了公共領(lǐng)域提供的效率和質(zhì)量。從各地的實(shí)踐看，PPP不僅在新建設的項目中發(fā)揮作用，在存量項目中同樣可以發(fā)揮作用。存量項目采用PPP模式，要把握好其中的四個(gè)要點(diǎn)。

首先，要了解什么樣的存量項目可以采用PPP模式。所謂存量項目，是指政府已經(jīng)建設完成的項目，如已經(jīng)建成并使用的自來(lái)水廠(chǎng)、垃圾處理場(chǎng)、道路、橋梁、隧道等。這些項目或許有收益，或許項目本身并不能產(chǎn)生收益，無(wú)論其本身能否產(chǎn)生收益都可以采用PPP模式。對于能夠產(chǎn)生收益的項目，采用PPP模式會(huì )相對容易；對于不能產(chǎn)生收益的項目，如果采用PPP模式，就需要想辦法讓社會(huì )資本獲得合理的收益，這樣才能吸引社會(huì )資本參與進(jìn)來(lái)。一個(gè)辦法是，由政府根據績(jì)效付費，但要受一般公共預算支出的約束；另一辦法是，給予項目相關(guān)商業(yè)開(kāi)發(fā)權限，達到社會(huì )資本實(shí)現合理收益的要求，這與社會(huì )資本對該項目運營(yíng)管理能力有較大關(guān)系，同樣的商業(yè)開(kāi)發(fā)，如果沒(méi)有經(jīng)驗的社會(huì )資本可能達不到合理的收益。因此，需要政府在選擇合作伙伴時(shí)，充分考慮其對項目運營(yíng)管理的經(jīng)驗是否符合要求。

其次，已經(jīng)建設成的項目為什么要采用PPP模式。其基本原因有兩個(gè)：為新建設的基礎設施項目融資；將這些項目中政府承擔的債務(wù)轉移到社會(huì )資本，從而降低政府債務(wù)。隨著(zhù)近年來(lái)城市化進(jìn)程的加快，不少地方以負債融資方式建設了不少基礎設施項目。政府可以將這些資產(chǎn)和債務(wù)一并移交給社會(huì )資本，由社會(huì )資本承擔相應的債務(wù)，這就會(huì )大比例降低政府債務(wù)風(fēng)險，從而達到化解地方債務(wù)的目的。

再其次，對于存量項目如何采用PPP模式。這需要根據存量項目的不同類(lèi)別采取不同的運作方式，對正在運行的項目，不需要社會(huì )資本再對項目進(jìn)行投資就可以直接經(jīng)營(yíng)或管理的，可以采用TOT的方式；對已有項目中可能規模過(guò)小不能滿(mǎn)足現實(shí)需要或設施老化需要升級改造的，無(wú)論是哪一種情況，都需要社會(huì )資本對現有設施進(jìn)行擴建或改造，可以采用ROT的方式。TOT是指，將已有的存量項目移交給社會(huì )資本，由社會(huì )資本對項目進(jìn)行運營(yíng)管理，當運營(yíng)期滿(mǎn)后再將項目無(wú)償移交給政府。對于TOT這種做法，如果項目中沒(méi)有債務(wù)，僅將資產(chǎn)和運營(yíng)權移交給社會(huì )資本，社會(huì )資本就應支付一定的資金給政府，為政府新建項目獲得建設資金；如果存量項目有一定的政府債務(wù)，在向社會(huì )資本移交資產(chǎn)的同時(shí)也將項目中的債務(wù)移交給社會(huì )資本，雖能達到政府化解債務(wù)的目的，但要保障社會(huì )資本獲得合理的收益。ROT是指，將需要擴建或再造的存量移交給社會(huì )資本，社會(huì )資本在原來(lái)的項目上進(jìn)行升級改造或擴大建設規模，從而實(shí)現滿(mǎn)足更多的社會(huì )需要。

最后，對存量項目采用PPP模式在實(shí)際操作中會(huì )遇到的難點(diǎn)。主要有兩方面：原有職工的安置或身份轉變問(wèn)題；政府債務(wù)移交過(guò)程中原來(lái)的債權人是否同意。關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，如果原來(lái)的單位不是事業(yè)單位，也不是國有企業(yè)，采用PPP模式后就會(huì )變?yōu)橐话忝駹I(yíng)企業(yè)或非國有企業(yè)，就會(huì )面臨職工安置問(wèn)題；當然，如果是國企或央企作為社會(huì )資本，就不會(huì )出現這個(gè)問(wèn)題。關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，債務(wù)由政府債務(wù)轉變成為一般企業(yè)債務(wù)，對于原債權人顯然是不利的，需要債權人給予確認，這將是一件較為困難的事情，需要通過(guò)談判權衡雙方利益。

總之，存量項目采用PPP模式是一個(gè)普遍的方式，但在實(shí)際操作過(guò)程中比新建項目更為復雜和困難。因此，一方面應當制定相應的政策，支持PPP存量項目規范發(fā)展；另一方面應當針對存量項目的特性，選擇具有解決政府難題的項目采用PPP模式，而不是簡(jiǎn)單地將收費期延長(cháng)。

（作者系中國財政科學(xué)研究院研究員、中國財政學(xué)會(huì )公私合作（PPP）研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)）

來(lái)源：中國財經(jīng)報